在“必须退”的政策背景下，如何依法逐步退出自然保护区内原有的探矿权、采矿权，如何完善制度、规范开发、加快治理，促进矿业与自然保护区生态环境的可持续发展，已经成为当前面临的严峻课题。

就此，中国政法大学国土资源法律研究中心研究员、国土资源部不动产登记中心法律顾问吴永高表示，要认真核查相关矿权所在地是不是自然保护区，自然保护区的边界是否模糊不清。他所提供的资料显示，祁连山保护范围多次调整。1987年，甘肃省设立祁连山自然保护区，面积176万余公顷；次年5月，国务院批复建立甘肃祁连山国家级自然保护区，但未公布保护区范围界限。2014年10月，国家环保部发布甘肃祁连山国家级自然保护区范围和功能区划，随后实地立标。2016年9月，根据上述文件，甘肃省修订《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》，确认保护区范围和功能区面积等。30年来，保护区甘肃段范围面积多次调整，功能区划一度模糊不清，有名无实，实地勘界雾里看花。其次，要核准矿权所在地是在核心区还是缓冲区，保护区内功能分区有没有划定。他表示，根据《自然保护区条例》，试验区可以有符合条件的建设项目。即便是在自然保护区核心区和缓冲区，也可以在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下依法退出。

根据国家自然保护区管理条例，自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区。核心区指的是保护区内保存完好的、天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，禁止任何单位和个人进入。核心区外围划定一定面积的缓冲区，允许进入科研观测。实验区可以开展一些科学实验、教学实习等活动。

对此，吴永高强调，不是保护区内的所有矿权项目必须退出。针对不同的矿业权类型，有相应的分类处置办法。没有完成出让或者办理登记的矿业权，不再出让矿业权或办理登记手续；矿业权到期的，不再办理延续登记，办理注销手续；在非核心区和功能区，在遵守《国家级自然保护区调整管理规定》、保证自然保护区划定的合理性前提下，衡量比对资源开发与环境保护的得失总量，两害相权取其轻，通过调整自然保护区范围和功能区划，释放一部分区域，使矿业权“合法”化。而针对保护区内合法的探矿权和采矿权，分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。要防止政策层层加码。

而谈到补偿依据，吴永高认为，无论是保护区成立之前设立的矿业权，还是保护区成立之后，矿业权人经过合法程序取得的探矿权、采矿权，都是基于对政府信赖形成的值得保护的利益，属于《物权法》、《行政许可法》等法律法规规定的“行政信赖保护权益”。而《行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

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